교육행정 대상의 일부로서 교육이 公共的 活動이라는 개념은 사적활동이라는 개념과 대조를 이루는 것으로서 일반적으로 어떠한 개인이나 사회적 소수 특권층 이해관게를 떠나서 사회의 일반적이익(General interst),사회의 대다수의 이해관게와 결부되어 있음을 의미한다.
자유민주주의 국가에 있어서는 학교의 설립주체가 公立이냐 私立이냐를 막론하고 교육활동의 공익성 내지 공공성이 강조되고 있으며 국민 교육제도의 일환을 이루고 있는 교육기관은 공공적인 기준을 유지하여야 한다는 것이 사회적 통념인 것이다.
이 경우에 무엇이 공적(Öffentlich)이며 공공성(Öffentlichkeit)인가 또한 各種 法律에 抽象的으로 規定되어 있는 공공복리와 공익이 무엇이냐를 밝혀내지 않고서는 그 問題의 解決이 不可能하다. 常識的으로 일응 判斷할 것 같으면서도 定義하기 困難한 말이다. 法이나 行政, 政治, 經濟의 領域에서도 자주 使用되는 말이면서도 學問上의 論議는 거의 없다. 그렇기 때문에 實務뿐만 아니라 學界에서도 解釋理論에 있어서 公共性이나 公益 및 公共福利를 마치 베일에 싸인 領域처럼 放置해 오지 않았나 하고 생각된다. 예를 들면, 첫째로 公共性의 問題에 있어서도 “權力關係”와 “管理關係”를 區別하는 境遇에 管理關係는 “순전한 私經濟的 關係와 區別되어야 할 公共性이 있음을 實證하지 않으면 안된다고 하면서도 公共性이 무엇인지 言及이 없으며, 判例에서도 ”行政廳은 單純한 經濟的 活動의 主體로서 國民에 대하는 境遇라 하여도 그것이 公共的 性質을 帶有하여 公共의 福利와 密接한 關係를 가질 때에는 이를 私私로운 國民 相互間의 關係와 同一視할 수 없다“ 라고 하여 公共性 槪念을 使用하지만 具體的 言及은 없다. 여기서도 公共性의 分析은 必須的이라고 할 수 있다. 둘째로 公共福利에 對한 論議에서 公共福利가 基本權의 制約原理로서 作用하는 경우에 使用되는 公共福利 및 公益은 어느 것이나 法律의 目的이며 內容이므로 이것을 解釋論的으로 明確히 하는 것이 必要할 것이다. 그럼에도 判例는 공공복리에 적합하다.공공복리에 현저히 적합하지 않다.는 空白規定으로 해석하고 있는 것이 현실이다. 또한 行政廳의 권한이 비대해지고 있는 상황에서 行政廳의 裁量을 통제하기 위해서는 公益에 대한 價値評價가 있어야 할 것이다. 이것은 行政裁量에 대한 司法的 限界의 측면이다. 위에서 言及한 公益이나 公共性, 公共福利의 槪念을 學者들은 多樣하게 使用하고 있는데 이러한 槪念間에도 어떠한 聯關性이 있으며 그 區別은 없는가 ? 있다면 어떻게 區別되어 使用해야 할 것인가도 問題이다. 이러한 問題 狀況에 直面해 볼 때 公的이라는 말과 公共福利, 公益, 公共性의 分析은 必要的으로 이루어져야 할 것이다
여기서는 공공성의 역사적 고찰과 이론적 고찰을 먼저하기로 한다.